大連公交客運集團(tuán)有限公司總會計師 姜靜青

　　優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是合理分配城市道路資源、解決交通擁堵、補齊民生短板、優(yōu)化城市環(huán)境的一項重要舉措，已列入國家發(fā)展戰(zhàn)略。今年9月中共中央國務(wù)院印發(fā)的《交通強國建設(shè)綱要》中再次提出優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的要求。大連市政府一直以來高度重視城市公交，把優(yōu)先發(fā)展城市公交擺在重要日程。2005年，大連市在全國率先頒布了《大連市優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的實施意見》，2017年結(jié)合行業(yè)發(fā)展的新形勢和國家、省優(yōu)先發(fā)展城市公交的戰(zhàn)略，又頒布了《進(jìn)一步推進(jìn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的實施意見》。明確了公交行業(yè)資金投入優(yōu)先、土地劃撥優(yōu)先、財稅扶持優(yōu)先、路權(quán)保障優(yōu)先的“四優(yōu)先”的原則。

　　大連公交集團(tuán)成本規(guī)制暫行辦法的出臺是“四優(yōu)先”原則的落實，更體現(xiàn)了政府決策的科學(xué)化和精細(xì)化。在此分析大連公交成本規(guī)制辦法施行三年來的實施效果及深遠(yuǎn)影響，旨在為促進(jìn)公交行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供借鑒。

　　一、大連公交實施成本規(guī)制的背景

　　2006年，市政府整合全市國有公交資源組建成立了大連公交客運集團(tuán)有限公司。集團(tuán)現(xiàn)有職工11700余人，各類公交車輛4000余臺，經(jīng)營全市170條運營線路，承擔(dān)著全市90%以上的公交客運任務(wù)。

　　“十三五”以來，公交集團(tuán)以市民需求為導(dǎo)向，以市民滿意為標(biāo)準(zhǔn)，大力推進(jìn)便捷、智慧、綠色、平安、品質(zhì)“五個公交”建設(shè)，綜合、高效的運營系統(tǒng)逐步建立，服務(wù)水平和保障能力大幅提升。但由于公交票價二十幾年未變，在保持低廉票價基礎(chǔ)上維持公交高效運營、高質(zhì)量服務(wù)，加大了企業(yè)的虧損，造成資金極度緊張；另一方面近幾年公交車的保有量和運營線路不斷增加，人工成本、運營成本逐年上升，但因軌道交通運營及個性化交通方式的不斷涌現(xiàn)，公交客運量及客票收入在持續(xù)下降，補貼金額大幅增長，財政資金壓力較大。因未建立規(guī)范的成本費用評價制度和政策性虧損評價補貼辦法，財政對公交的補貼需要企業(yè)積極溝通爭取，每年補貼多少、怎么補沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。財政資金緊張時企業(yè)就要舉債經(jīng)營，極大地束縛了公交集團(tuán)的發(fā)展。

　　為此，集團(tuán)多次向市政府建議借鑒深圳、青島、南京等城市的做法，建立較完善的補貼機制，實現(xiàn)以下目標(biāo)，第一，建立更為科學(xué)合理、可量化的補貼辦法，有效界定公交企業(yè)的政策性虧損和經(jīng)營性虧損；第二，由政府牽頭，市國資委、財政局、交通局等主管部門共同扶持公交企業(yè)的發(fā)展；第三，補貼政策制度化、系統(tǒng)化，政策出臺暫定幾年不變；第四，配套完善的評價和激勵機制。

　　二、大連公交成本規(guī)制的形成過程

　　為制定成本規(guī)制辦法，大連市財政局通過多次調(diào)研，借鑒已實施規(guī)制城市的經(jīng)驗、做法，通過建立大連公交的成本評價和補貼機制，科學(xué)確定城市公交定價成本，合理界定和計算政策性虧損，依此作為財政補貼依據(jù)。

　　2015年初，市交通局會同市財政局論證成本規(guī)制事宜，大連公交成本規(guī)制制定工作正式啟動。財政局通過聘請第三方評估公司對公交集團(tuán)2012年至2014年近三年的經(jīng)營、財務(wù)、資產(chǎn)、技術(shù)指標(biāo)等數(shù)據(jù)進(jìn)行整理與分析，經(jīng)審定后確定為成本規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)值。歷時近一年的測算分析和論證，《大連公交客運集團(tuán)有限公司成本規(guī)制管理暫行辦法》最終成稿，并得到了市政府的批準(zhǔn)，2016年1月1日正式實施。

　　三、成本規(guī)制辦法及實施過程

　　規(guī)制辦法對規(guī)制成本、規(guī)制收入的構(gòu)成進(jìn)行了明確，規(guī)定規(guī)制補貼等于公交業(yè)務(wù)規(guī)制成本扣減公交業(yè)務(wù)規(guī)制收入之差，不在規(guī)制補貼范圍內(nèi)的費用和超出規(guī)制補貼標(biāo)準(zhǔn)之外的費用，由公交集團(tuán)自行消化。成本規(guī)制中設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)值的成本項目（燃料動力、維保費、管理費用等），如企業(yè)實際消耗低于標(biāo)準(zhǔn)值下限，結(jié)余部分企業(yè)留用。

　　成本規(guī)制實施過程為第一階段預(yù)算上報及審核，第二階段日常撥付及監(jiān)管，第三階段中介機構(gòu)監(jiān)審。每年10月末，公交集團(tuán)按照規(guī)制辦法及成本規(guī)制項目和規(guī)制指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值，編制下一年度的成本及補貼預(yù)算報告經(jīng)市財政局、交通局審核后，由市財政局報人大批準(zhǔn)；集團(tuán)依據(jù)審核批準(zhǔn)后的預(yù)算上報月度或季度資金使用計劃申請資金撥付，按計劃使用；市財政局會同市交通局在下一年度委托中介機構(gòu)對公交集團(tuán)進(jìn)行成本規(guī)制監(jiān)審，確定監(jiān)審年度的規(guī)制成本和規(guī)制收入，并根據(jù)監(jiān)審結(jié)果對當(dāng)年預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。

　　規(guī)制辦法規(guī)定，規(guī)制辦法原則上每3年修訂一次，因運營環(huán)境、運營條件變化較快，規(guī)制項目和規(guī)制指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值有必要及時調(diào)整的，市財政局、交通局可以根據(jù)實際情況確定修訂周期。

　　四、成本規(guī)制的實施效果

　　大連公交實施成本規(guī)制的最大意義在于它是“政府購買公共服務(wù)”的最佳載體，對政府而言，體現(xiàn)了公共財政補貼資金的公平與效率，對企業(yè)而言，既有約束力又有激勵機制。

　　大連公交實施成本規(guī)制辦法以來，“五個公交”建設(shè)齊頭并進(jìn)，成績斐然，企業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出政府滿意、市民滿意、職工滿意的良好發(fā)展態(tài)勢。

　　有了規(guī)制辦法的保障，公交線路的開通更加合理，更加貼近群眾，在公交線網(wǎng)開通調(diào)整的同時，積極打造“快干支微”四位一體的運營體系基本成型，500米公交站點覆蓋率達(dá)到了100%，有效地解決了市民出行“最后一公里”的問題，陸續(xù)開通了社區(qū)巴士、商務(wù)班車、定制公交、機場商務(wù)快線等“新概念”“微循環(huán)”便民線路100余條。在私家車“井噴”的情況下，市民出行分擔(dān)率45%左右，在全國名列前茅。全面推進(jìn)智慧公交建設(shè)，電子路單保證了運營公里統(tǒng)計的準(zhǔn)確性和可靠性。

　　有了規(guī)制辦法的保障，集團(tuán)努力打造全國一流城市公共交通服務(wù)，“大連公交，您流動的家”的服務(wù)理念深深筑牢在每一名公交人心中。大連公交的服務(wù)滿意度從96.9%提升至97.5%，在中國社科院發(fā)布的2017年《公共服務(wù)藍(lán)皮書》中，大連公交滿意度居全國第三位。

　　企業(yè)以“成本規(guī)制”為契機，充分發(fā)揮成本規(guī)制辦法的規(guī)范和約束作用，采取多種措施控制成本費用，實現(xiàn)降本增效。

　　1.非一線人員數(shù)量控制

　　確定“多勞多得，獎優(yōu)罰劣”的分配原則，將集團(tuán)公司的績效考核和內(nèi)控指標(biāo)相結(jié)合，充分調(diào)動職工的積極性；實施了定編定崗定員，進(jìn)一步明確了各崗位管理人員的數(shù)量和崗位職責(zé)，企業(yè)管理更加集約高效。按規(guī)制要求對公交非一線人員總量嚴(yán)格控制，僅2017年就減少非一線人員近百人。

　　2.優(yōu)化線路壓縮低效公里

　　確立“科學(xué)合理，經(jīng)濟適度”的配車原則，進(jìn)一步優(yōu)化線路、壓縮低效公里，節(jié)約運營成本。年均比標(biāo)準(zhǔn)值節(jié)省1000余萬公里。

　　3.降低維修及動力成本

　　確定“預(yù)防為主、強制維護(hù)、強化檢測”的原則，通過提高保養(yǎng)質(zhì)量避免車輛故障修理，降低維修成本；維保材料費消耗降幅15%。技術(shù)部門適時分析各線路車輛動力消耗情況，按季節(jié)調(diào)整定額，通過考核體系，降低動力成本。

　　4.規(guī)范采購流程降低成本

　　對物資大宗采購、車輛保險、保安保潔服務(wù)等采取公開招標(biāo)采購方式，規(guī)范了采購流程，降低了采購成本。

　　按規(guī)制辦法將燃料動力等各項結(jié)余的規(guī)制成本留在企業(yè)，有了資金的保障，按照向一線職工傾斜的原則，為駕駛員、乘務(wù)員、站務(wù)員增設(shè)了安全服務(wù)獎，為維修工增設(shè)了維修質(zhì)量獎，嚴(yán)格考核，獎優(yōu)罰劣，促使廣大一線職工的安全服務(wù)意識明顯增強。此外不斷投入資金修繕客運站、調(diào)度室，改善司乘人員工作環(huán)境。

　　成本規(guī)制給企業(yè)帶來的影響不僅體現(xiàn)在便捷優(yōu)質(zhì)公交服務(wù)上和降本增效，更為企業(yè)精細(xì)化管理奠定了堅實的基礎(chǔ)，表現(xiàn)在：一、運營管理系統(tǒng)納入ISO9000質(zhì)量管理體系；二、完善各項規(guī)章制度和考核辦法、分配制度，制定并落實公交集團(tuán)運營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，細(xì)化服務(wù)質(zhì)量考核指標(biāo)，加大服務(wù)考核力度；三、人力資源管理科學(xué)化制度化，實施了定崗定編定員，明確了各崗位管理人員的數(shù)量和崗位職責(zé)；四、建立和完善了招投標(biāo)管理辦法，實現(xiàn)了過程管控，企業(yè)管理向內(nèi)涵發(fā)展。

　　在成本規(guī)制第一個周期，每年的財政補貼在14-15億范圍內(nèi)，公交集團(tuán)因政策性虧損形成的資金需求得到及時保障，在該補貼機制的規(guī)范和約束下，公交集團(tuán)通過制度流程及各項措施有效控制了燃料動力費用、維保材料費用等運營成本，與此同時以節(jié)能降耗、降低成本帶來的收益激勵集團(tuán)公司各部門加強管理，科學(xué)、合理組織生產(chǎn)經(jīng)營，提高職工工作積極性，在實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益找到了最佳結(jié)合點。

　　五、對規(guī)制辦法修訂建議和設(shè)想

　　根據(jù)成本規(guī)制辦法，每3年需要修訂一次，2019年是大連公交成本規(guī)制第二個周期的開局之年，為進(jìn)一步完善規(guī)制辦法，在修訂完善規(guī)制辦法方面提出以下建議和設(shè)想。

　　1.建立工資正常增長機制

　　原規(guī)定只允許一線司乘人員一年的工資增長幅度，不符合現(xiàn)實情況，不利于職工隊伍穩(wěn)定，建議在下一個規(guī)制周期建立全員的工資增長機制，建立企業(yè)工資與效益聯(lián)動機制，增加考核獎罰措施，加大對一線人員績效獎金的比重，切實發(fā)揮績效獎勵的激勵作用。

　　2.合理界定非公交業(yè)務(wù)與公交輔助業(yè)務(wù)

　　根據(jù)“公共服務(wù)、公益目的”和“市場服務(wù)、贏利目的”合理界定公交業(yè)務(wù)和非公交業(yè)務(wù)，合理劃分公交業(yè)務(wù)人員和非公交業(yè)務(wù)人員。公交業(yè)務(wù)和非公交業(yè)務(wù)應(yīng)根據(jù)界定分別進(jìn)行財務(wù)核算。對非公交業(yè)務(wù)加強改革舉措，完全遵循市場原則，改變原有公交主業(yè)支持非公交業(yè)務(wù)的狀況，按照自負(fù)盈虧開展各項業(yè)務(wù)，逐步實現(xiàn)扭虧為盈，減少財政負(fù)擔(dān)。

　　3.科學(xué)合理修訂規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值

　　規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值的燃料動力費、維保費等數(shù)據(jù)基本來源于5年前的歷史數(shù)據(jù)，與目前及未來幾年的車輛狀況、維保技術(shù)要求所需費用存在差距，需重新修訂規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)定額。

　　大連公交的成本規(guī)制辦法現(xiàn)階段在規(guī)范公交企業(yè)成本核算體系、提升運營管理水平方面發(fā)揮著積極作用。為確保公交行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，政府主管部門也逐漸將管理重點由控制成本導(dǎo)向轉(zhuǎn)為服務(wù)質(zhì)量導(dǎo)向，出臺了《大連市城市公交運營服務(wù)質(zhì)量年度考核辦法》，未來將以更為完善的政府購買服務(wù)的形式實現(xiàn)公交財政補貼方式的創(chuàng)新。

　　2018年12月大連市被授予了“國家公交都市示范城市”稱號，這為大連公交的發(fā)展帶來了新機遇，全體公交人將以此為契機，在我市“交通強市”戰(zhàn)略部署下，堅持建設(shè)市民滿意公交的宗旨，堅持穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)，做足內(nèi)功，降本增效，提高服務(wù)質(zhì)量，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，進(jìn)一步增強責(zé)任感和使命感，共創(chuàng)大連公交美好未來！