公路是國民經濟和社會發(fā)展的基礎性設施，公益型和基礎性是公路的基本屬性，通常公路建設所需資金由政府財政安排。日本在公路建設中也遵循了這個原則。

　　目前，日本的公路總里程約120萬公里，其中收費道路總計10279公里。日本的高速公路總里程為7641公里，其中收費道路為7605公里，達高速公路總里程的99.5%。

　　建設資金來源及管理

　　日本公路的建設資金劃分為中央資金、地方資金和財投資金三部分。中央資金和地方資金基本上由特定財源和一般財源組成。其中，特定財源由公路稅目中的汽油稅及50%的石油氣稅組成;一般財源為國家的一般稅收收入中用于公路建設的資金。財投資金全名為“財政投資貸款”，是有償使用的資金，需還本付息，它是以國家信用為基礎的，是日本政府創(chuàng)立的一種特殊投資體制。

　　日本的收費道路建設也主要靠國家、地方以及財投資金運作，其中財投資金是收費公路事業(yè)中的很重要的一部分財源。除此之外還有信用債及民間資金。信用債是日本道路公團組織發(fā)行的債券，原則上政府不承擔承兌，承兌保證等均需要依靠各道路公團自身的信譽。從近年的趨勢看，財投資金對日本道路公團的投資所占比重保持在50%;國費對日本道路公團的投入比重呈現下降趨勢。在2002年日本道路公團的預算中，國費已從上年度的305億日元減至零。

　　日本政府曾經表示，如果高速公路修建30年后能夠收回建設資金的話，該條高速公路就可以免費通行。但由于日本經濟的高速成長期已經結束，城市中心區(qū)的地價過高和山區(qū)道路及橋梁隧道的建設費用持續(xù)上升，使得高速道路的建設和運營維護難以正常持續(xù)，因此國會決議中出現了延長收費期限，以及高速道路償還期結束后，道路運維費用可以采取繼續(xù)收費政策來彌補，并拋出“受益者承擔”的目前仍廣受爭議的原則。30多年過去之后，日本的高速公路依舊有40萬億日元的債務，幾乎沒有高速道路免費通行，而以高速通行費為代表的公共服務費用卻在不斷上漲，使得日本民眾對高速公路無休止的收費多有怨言。

　　日本高速公路收費標準與優(yōu)惠政策

　　日本高速公路的收費設施先進完備，早已實現全國聯網收費。目前，日本高速公路按里程收費，征收標準全國統(tǒng)一，普通家用轎車平均費率每公里24.6日元，相當于人民幣1.6元。

　　1997年，日本國會將高速公路收費的性質由“道路運維資金的補充”向“作為交通誘導的手段之一”進行轉變;2002年，國土交通省的收費道路政策研究會提出“收費道路的費率較高，造成了既有線路的利用不足，與城市間提供運輸服務的其他運輸方式形成的激烈競爭中逐漸失去優(yōu)勢”;另外，同一時期關于環(huán)境問題及普通道路的交通擁堵問題逐漸嚴重，建議開展彈性多變的費率制度，吸引車輛有效利用收費高速道路的呼聲日漸強烈。最終，針對在高速公路的利用時間和利用線路上，容易統(tǒng)計的ETC搭載車輛，成為首選的優(yōu)惠費率實施對象。

　　日本從2001年開始普及ETC設施在高速道路的技術應用，它既能減少停車繳費造成收費站的擁堵，從而減少CO2等污染物的排放，另外它還能夠及時掌握車輛的運行時間和線路，便于實施針對搭載ETC車輛的費率優(yōu)惠活動。截至2009年，日本已經安裝車載ETC裝置3324萬臺，據統(tǒng)計目前每周高速道路通行車輛中，有82.1%為ETC搭載車輛。

　　從2009年開始，日本以“生活對策”為主題，以提高物流效率、振興地方觀光旅游事業(yè)為重點，在原有的折扣率基礎上，對搭載ETC裝置的，實行普通乘用車以下的車輛，全天享受50%的折扣率，而且最高通行費用封頂為1000日元(本次活動2010年已經結束)。同一時期，為鼓勵和普及ETC裝置的應用，國家針對ETC車載裝置的購置補貼政策也相繼出臺：對在規(guī)定時限內購買ETC車載裝置的前115萬臺四輪乘用車，每臺ETC裝置給予購置補助金5250日元，極大地刺激了市場對ETC車載機的需求。

　　2010年6月28日，日本新一屆政府開始對高速公路進行免費化實驗，選定了37條路線的50個路段，共占全國高速公路網總長度的20%作為試點，最終卻因2011年3月的日本地震而暫時終結。

　　優(yōu)惠政策的實施效果及遺留問題

　　根據2009年日本國土交通省的測算，為落實“生活對策”順利實施而采取的高速公路通行費用優(yōu)惠政策，2年間可以帶來7300億日元的旅游消費額的增加，約節(jié)省2000億日元的物流費用，約帶來1.7兆日元的經濟伴生效果。

　　采取高速公路通行費用優(yōu)惠政策后，對高速道路周邊的觀光地和自駕游的確帶來了明顯的游客集聚作用。例如，統(tǒng)計2009年4月25至5月6日的連休期間高速公路的交通量，與08年同期相比，該數值增加了1.8倍;但是與此同時，形成30公里以上的車輛擁堵次數也由08年的28次上升為58次，擁堵現象十分嚴重。日本交通學者和社會學者紛紛建言，提出政府需要重新考慮和斟酌高速公路收費的優(yōu)惠政策制定：第一，目前的六大高速公路會社是民營化的特殊法人單位，而政府決定收費公路的減免政策，是在國家財政日益困難的當下，利用國家財政經費補貼六大高速公路會社的收費損失，是否合理合法，應該重新考慮;第二，車輛通行費的優(yōu)惠政策，會吸引大量車輛聚集，可能造成的車輛擁堵、噪音和大氣污染等問題，都會對環(huán)境造成負面影響。而針對地球變暖，政府考慮的作為道路建設的財源之一，針對揮發(fā)性燃料油的暫行稅收政策，是否與通行費優(yōu)惠政策形成此消彼漲的狀況，值得重新考量;第三，關于通行費的優(yōu)惠政策帶來的經濟效果還有待進一步證明;第四，通行優(yōu)惠政策的對象、費率及對象車種復雜，規(guī)則不易理解;第五，優(yōu)惠政策僅針對ETC搭載車輛，對其他車輛有欠公平。

　　啟示

　　比照日本的相關政策，對我國公路建設資金的籌措、投融資方式以及道路收費手段等方面具有一定的借鑒意義：

　　一是改變高速公路收費按線路或區(qū)域收費制度，轉變?yōu)槿珖y(tǒng)一收費制度。這樣既能夠平衡不發(fā)達地區(qū)的道路建設資金投入，又可以減少各地高速公路收費環(huán)節(jié)，并減少車輛通行的地方保護主義思想滋生;

　　二是要理順與公共財政關系。明確政府在公路投入方面的細化指標，即政府在何種財力狀況下，必須完全由政府投入公路或是減少收費公路規(guī)模，改變公共財政投入過少的現狀。

　　三是要強化收費公路行業(yè)管理。建立收費公路投入、運營、還貸等方面指標統(tǒng)計制度，并作為向社會公眾、地方人大報告的常規(guī)內容。

　　四是建立收費公路重要事項公示制度，在收費價格等方面規(guī)定聽證程序，而諸如收費公路的立項、轉讓等重要事項也要采取如此方法向社會公示，接受社會監(jiān)督。

　　五是推進先進ETC車載設備的安裝和收費設備的全國聯網。既能夠減少收費站的停車繳費擁堵現象，又能提高車輛運行速度、減少尾氣排放，最重要的是，可以實現全國聯網結算，為廣大車主提供方便，最現實地體現“以人為本”的理念。

作者單位：交通運輸部科學研究院現代物流研發(fā)中心