眾所周知，燃油價格已經(jīng)成為影響道路客運(yùn)成本變動的主要原因之一，而成品油價格補(bǔ)貼也對城鄉(xiāng)道路客運(yùn)成本產(chǎn)生著舉足輕重的影響，然而，隨著我國新能源汽車的快速發(fā)展和交通方式的改革創(chuàng)新，當(dāng)前，我國的道路客運(yùn)成品油價格補(bǔ)貼政策問題突顯，政策改革成為發(fā)展趨勢。
8月29日，2015年第12屆客車市場研究會在湖北武漢舉辦，交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院副研究員吳忠宜針對當(dāng)前的城鄉(xiāng)道路客運(yùn)成品油價格補(bǔ)貼相關(guān)政策，及未來發(fā)展趨勢做了詳細(xì)分析。
2009年1月1日起，全國實(shí)施成品油價格和稅費(fèi)改革，取消公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)等6項(xiàng)收費(fèi)，提高成品油消費(fèi)稅單位稅額。
成品油稅費(fèi)提高及燃油價格上漲，致使城鄉(xiāng)客運(yùn)企業(yè)經(jīng)營成本大幅增加，利潤大幅壓縮，行業(yè)維穩(wěn)壓力增加不斷增加。為解決此問題，2009年，我國出臺了《關(guān)于成品油價格和稅費(fèi)改革后進(jìn)一步完善種糧農(nóng)民部分困難群體和公益性行業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制的通知》，對城市公交企業(yè)、農(nóng)村道路客運(yùn)實(shí)行油價補(bǔ)貼，對出租汽車實(shí)行臨時油價補(bǔ)貼，補(bǔ)貼由費(fèi)改稅補(bǔ)助和漲價補(bǔ)助兩部分構(gòu)成。
隨后，國家又出臺了《城鄉(xiāng)道路客運(yùn)成品油價格補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，進(jìn)一步明確了燃油價格補(bǔ)貼的目的和依據(jù)、適用范圍、補(bǔ)助對象、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助用油量的核算、補(bǔ)助資金的申請和發(fā)放、資金監(jiān)管、工作經(jīng)費(fèi)等問題。《暫行辦法》通過數(shù)據(jù)逐級上報審核，資金逐級核算下發(fā)的申報審批流程來完成，達(dá)到據(jù)實(shí)報銷，用多少補(bǔ)多少的效果。
燃油補(bǔ)貼意義重大卻也突顯諸多缺陷
在上述補(bǔ)貼政策的執(zhí)行下，2009-2013年，中央財政累計補(bǔ)助金額超2400億元，補(bǔ)助客運(yùn)企業(yè)18000家，營運(yùn)車輛240萬輛，成為了城鄉(xiāng)道路客運(yùn)領(lǐng)域覆蓋范圍最廣、支持力度最大的補(bǔ)助來源。
油價補(bǔ)貼已經(jīng)成為疏導(dǎo)燃油價格上漲導(dǎo)致城鄉(xiāng)道路客運(yùn)行業(yè)運(yùn)營成本增加的重要途徑。數(shù)據(jù)顯示，2009年-2012年，我國油價補(bǔ)貼資金占燃油成本的比例逐年上升，其中，城市公交油補(bǔ)所占比例分別為29.4%，39.3%，47.2%，48.8%;農(nóng)村客運(yùn)車輛油價補(bǔ)貼資金占燃油成本比例分別為20.8%，31.8%，40.7%，42.5%。與此同時，油補(bǔ)專項(xiàng)資金也緩解了城鄉(xiāng)道路客運(yùn)票價的上漲壓力，降低了廣大人民群眾的出行成本，如城市公交油價補(bǔ)貼資金占成本票價的比例為10%-20%左右。
油價補(bǔ)貼疏導(dǎo)了因油價上漲引起的運(yùn)營成本壓力，保證了公益性低票價政策，降低了居民出行成本，促進(jìn)了服務(wù)質(zhì)量的提升，對城鄉(xiāng)道路客運(yùn)發(fā)展發(fā)揮了不可或缺的基礎(chǔ)作用。其次， 油價補(bǔ)貼也在維持企業(yè)正常運(yùn)營，保持從業(yè)人員穩(wěn)定方面起到了重要作用。另外，油價補(bǔ)貼還對公交優(yōu)先發(fā)展與城鄉(xiāng)客運(yùn)服務(wù)均等化產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用。總體而言，成品油價格補(bǔ)助政策保障了成品油價格形成機(jī)制改革的順利，客觀上也對城鄉(xiāng)道路客運(yùn)行業(yè)的發(fā)展起到極大的支撐作用，成為了行業(yè)唯一穩(wěn)定的財政保障來源。
成品油價格補(bǔ)貼意義重大，然而，油補(bǔ)政策在執(zhí)行過程中卻也暴露出了一些缺陷和問題，對我國道路客運(yùn)發(fā)展形成了阻礙。
一、數(shù)據(jù)真實(shí)性與準(zhǔn)確性有待進(jìn)一步提高。由于大部分企業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計手段比較落后，數(shù)據(jù)可靠性較差，同時，管理部門在缺乏審核標(biāo)準(zhǔn)、信息不對稱的情況下，數(shù)據(jù)審核與查證困難。最后，補(bǔ)貼落實(shí)情況偏離了政策制定的初衷，逐漸出現(xiàn)了由“用多少補(bǔ)多少”演化為“報多少補(bǔ)多少”的不良現(xiàn)象。
二、補(bǔ)助用油量的報送核算機(jī)制不完善。補(bǔ)貼政策在制定之時以更好解決企業(yè)車輛燃油成本為初衷，以“用多少補(bǔ)多少”為報送核算機(jī)制，也就是說“多用多得”，然而，油量使用越多，污染物排放也會越多，因此，造成了現(xiàn)行補(bǔ)貼機(jī)制完全與節(jié)能減排政策導(dǎo)向相沖突的問題。
此外，在這種補(bǔ)貼機(jī)制下，行業(yè)中還滋生出了“鉆空子”領(lǐng)取補(bǔ)貼的不良現(xiàn)象。在逐利及相互攀比的心態(tài)驅(qū)動下，虛報冒領(lǐng)現(xiàn)象時有發(fā)生，且有愈演愈烈的態(tài)勢。如為獲得更多的燃油補(bǔ)助，出現(xiàn)了編造車輛車牌號、冒用其他公司車輛車牌、講報廢車輛車牌重新申報等現(xiàn)象。
三、補(bǔ)助對象的范圍界定不清晰。隨著人們出行需求的不斷增加和交通方式的改革創(chuàng)新，農(nóng)村客運(yùn)公交化改造，鎮(zhèn)村公交和城際公交等新型客運(yùn)方式不斷出現(xiàn)，城鄉(xiāng)公路客運(yùn)向公交轉(zhuǎn)變趨勢明顯。然而，客運(yùn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低于城市公交，由于補(bǔ)助對象的范圍界定不清晰，城市公交僅針對企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一許可授權(quán)，未針對車輛發(fā)放運(yùn)營許可證件，造成了部分公交企業(yè)將非營運(yùn)車輛申報補(bǔ)貼的問題出現(xiàn)。
四、清潔燃料的補(bǔ)貼政策相對模糊�！稌盒修k法》未明確將清潔能源納入補(bǔ)貼范圍，沿用原建設(shè)部做法，按照熱燃值折算為汽柴油申報補(bǔ)貼資金。由于政策模糊，各省在對是否給清潔能源車輛發(fā)放補(bǔ)助資金的做法不一，隨著使用清潔能源車輛的比重不斷攀升，矛盾日益突出。
新能源汽車快速發(fā)展VS燃油補(bǔ)貼
在能源危機(jī)和環(huán)境污染日益嚴(yán)重的情況下，新能源汽車獲得了快速發(fā)展。然而，新能源汽車主張的減少油量使用和消耗則在一定程度上與燃油補(bǔ)貼形成沖突，燃油補(bǔ)貼政策改革勢在必行。
2014年7月14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見》。其中，第十三條明確提到擴(kuò)大公共服務(wù)領(lǐng)域新能源汽車應(yīng)用規(guī)模。要求各地區(qū)、各有關(guān)部門在公交車、出租車等城市客運(yùn)以及環(huán)衛(wèi)、物流、機(jī)場通勤、公安巡邏等領(lǐng)域加大新能源汽車推廣應(yīng)用力度，制定機(jī)動車更新計劃，不斷提高新能源汽車運(yùn)營比重。同時要求新能源汽車推廣應(yīng)用城市新增或更新車輛中的新能源汽車比例不低于30%。
同時，《指導(dǎo)意見》第十六條要求改革完善城市公交車成品油價格補(bǔ)貼政策。城市公交車行業(yè)是新能源汽車推廣的優(yōu)先領(lǐng)域，通過逐步減少對城市公交車燃油補(bǔ)貼和增加對新能源公交車運(yùn)營補(bǔ)貼，將補(bǔ)貼額度與新能源公交車推廣目標(biāo)完成情況相掛鉤，形成鼓勵新能源公交車應(yīng)用、限制燃油公交車增長的機(jī)制，加快新能源公交車替代燃油公交車步伐，促進(jìn)城市公交行業(yè)健康發(fā)展。
2015年3月18日，交通運(yùn)輸部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于征求加快新能源汽車推廣應(yīng)用的實(shí)施意見》。其總體目標(biāo)為：公交都市創(chuàng)建城市新增或更新城市公交車、出租汽車和城市物流配送車輛中，新能源汽車比例不低于30%;京津冀地區(qū)新增或更新城市公交車、出租汽車和城市物流配送車輛中，新能源汽車比例不低于35%。到2020年，新能源城市公交車達(dá)到20萬輛，新能源出租汽車和城市物流配送車輛共達(dá)到10萬輛。
同時，《實(shí)施意見》要求推動完善和落實(shí)扶持政策。要求配合做好城市公交車成品油價格補(bǔ)貼政策改革，積極落實(shí)相關(guān)政策要求，將補(bǔ)貼額度與新能源公交車推廣目標(biāo)完成情況相掛鉤，形成鼓勵新能源公交車應(yīng)用、限制燃油公交車增長的機(jī)制。
國家對新能源汽車推廣的支持導(dǎo)致道路客運(yùn)燃油補(bǔ)貼必須進(jìn)行改革，以保證能夠推動新能源汽車的發(fā)展。
于是，2015年5月11日，財政部、工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部發(fā)布了《關(guān)于完善城市公交車成品油價格補(bǔ)助政策加快新能源汽車推廣應(yīng)用的通知》。要求調(diào)整現(xiàn)行成品油價格補(bǔ)貼政策，加大對新能源公交車支持力度，及時研究制訂用氣公交車支持政策。同時明確要對燃油補(bǔ)貼中的費(fèi)改稅補(bǔ)助與漲價補(bǔ)助區(qū)別對待，要求費(fèi)改稅補(bǔ)助以2013年實(shí)際執(zhí)行數(shù)為基數(shù)予以保留，漲價補(bǔ)助逐步減少，與新能源公交車推廣完成情況掛鉤(20%)。此外，更明確提出，對完成新能源公交車推廣目標(biāo)的地區(qū)給予新能源公交車運(yùn)營補(bǔ)助，加大新能源補(bǔ)貼力度。此外，更明確提出，對完成新能源公交車推廣目標(biāo)的地區(qū)給予新能源公交車運(yùn)營補(bǔ)助，加大新能源補(bǔ)貼力度。對納入工業(yè)和信息化部“新能源汽車推廣應(yīng)用工程推薦車型目錄”、年運(yùn)營里程不低于3萬公里(含3萬公里)的新能源公交車以及非插電式混合動力公交車，按照其實(shí)際推廣數(shù)量給予運(yùn)營補(bǔ)助。
城鄉(xiāng)客運(yùn)補(bǔ)貼三足鼎立局面將形成
基于以上政策的調(diào)整和出臺，吳忠宜對未來城鄉(xiāng)客運(yùn)補(bǔ)貼的發(fā)展趨勢做了基本分析和判斷。他預(yù)計城鄉(xiāng)客運(yùn)行業(yè)相關(guān)補(bǔ)貼政策將出現(xiàn)明顯分化�！稌盒修k法》將廢止，公交、農(nóng)客、出租分別出臺補(bǔ)貼政策。未來，成品油價格補(bǔ)助、新能源運(yùn)營補(bǔ)助、清潔能源補(bǔ)助三足鼎立的局面將形成。同時，成品油價格補(bǔ)助資金總量將逐年減少。費(fèi)改稅補(bǔ)貼將以13年為基數(shù)保留并維持不變，而漲價補(bǔ)貼將以13年為基數(shù)，逐年退坡。
此外，在監(jiān)督管理方面，他表示，未來，管理部門事權(quán)將下放，重視過程監(jiān)管。成品油價格補(bǔ)助資金通過切塊下發(fā)至省，年初預(yù)撥，年度清算。同時，各省在成品油價格補(bǔ)助金分配方面將具有更多的自主權(quán)，由地方統(tǒng)籌用于城市公交車補(bǔ)助。而在新能源車運(yùn)營補(bǔ)貼上，在地區(qū)能夠完成新能源公交車推廣考核目標(biāo)的前提下，補(bǔ)助資金會與新能源車行駛里程掛鉤，通過報送車輛基礎(chǔ)信息和車輛行駛里程給予補(bǔ)貼，形成新能源車運(yùn)營補(bǔ)貼資金總量上不封頂，強(qiáng)調(diào)“補(bǔ)運(yùn)營”的補(bǔ)助機(jī)制。
