日前，國務院審議通過《關于實施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的指導意見》，為我國城市公共交通發(fā)展進一步指明了方向。10月29日召開的全國城市公共交通工作會議提出，認真貫徹落實國務院常務會議精神，進一步實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮公共交通建設對城市發(fā)展的引領和帶動作用，大力開展“公交都市”建設示范工程，讓人民群眾“出行更便捷、乘坐更舒適、換乘更方便”。
業(yè)界如何看待公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略？它將為公共交通企業(yè)及客車制造企業(yè)帶來哪些機遇？當下，企業(yè)有著怎樣的思考和打算？未來，他們又將怎樣變藍圖為美好現(xiàn)實？——編者
對于生活在城市的人們，交通擁堵是繞不開的“痛”，人們翹首以待早日破“堵”。10月10日，國務院優(yōu)先發(fā)展公共交通新政策一經(jīng)發(fā)布，立刻在全國上下引起極大反響。記者通過采訪了解到，這項政策由國務院主持，國家發(fā)改委、交通運輸部、財政部等部門共同參與編寫制定，歷時近兩年時間，是迄今為止我國城市公共交通領域最全面、最重要的一項政策，對于破解城市擁堵難題、優(yōu)先發(fā)展公共交通將產(chǎn)生深遠影響。
真正上升到國家戰(zhàn)略高度
“參與部門最多、征求意見最廣、醞釀時間最長、政策突破最廣”——中國道路運輸協(xié)會城市客運分會秘書長胡劍平用“四個最”評價了公共交通優(yōu)先發(fā)展新政策，在他看來，這項政策將在未來很長一段時間指導我國公共交通行業(yè)的發(fā)展。
今年9月底新成立的中國道路運輸協(xié)會城市客運分會，是交通運輸系統(tǒng)唯一的全國性城市公共交通行業(yè)社會團體，其責任和使命就是積極落實公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。作為協(xié)會首任秘書長及公交界資深人士，胡劍平對優(yōu)先發(fā)展公共交通政策深有感慨：“我國公共交通發(fā)展到今天，這次真正將‘公交優(yōu)先’提升到國家戰(zhàn)略的高度，可謂前所未有。這個政策的制定，經(jīng)歷了從城市交通政策不明確到城市交通科學、綠色、可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變過程，是在歷經(jīng)巨大痛苦和教訓之后得出來的重要結論，可謂撥亂反正。接下來，就是如何從各個層面加大對公共交通的支持力度，在全國上下形成鼓勵公共交通優(yōu)先發(fā)展的良好氛圍�！�
胡劍平告訴記者，過去，我國城市規(guī)劃與交通政策制定的最終結果導致了以服務小汽車為主，城市開發(fā)與區(qū)域發(fā)展呈“攤大餅”式蔓延，人們的通勤交通以依賴小汽車出行為主，由此帶來的城市擁堵成為頭號難題。像北京一環(huán)環(huán)地外延，餅越攤越大，高架橋越建越多，向心交通和潮汐交通特征十分明顯，人們不得不依靠小汽車出行，結果是北京奧運會后到目前小汽車保有量翻了一番。實際上，由于交通擁堵造成的經(jīng)濟損失是巨大的。美國城市機動化研究報告（2011）顯示，擁堵帶來的損失已經(jīng)占一個國家或地區(qū)GDP的1.5%到4%。中國科學院可持續(xù)戰(zhàn)略研究組的成果顯示，我國每年因交通擁堵造成的經(jīng)濟損失高達3600億元以上。
優(yōu)先發(fā)展公共交通新政策引發(fā)了業(yè)內(nèi)外人士的高度關注。宇通客車市場營銷部有關負責人告訴記者，在當前這一時間點發(fā)布這項新政策，有利于各地厘清城市規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展思路，為從根本上緩解交通擁堵、出行不便、環(huán)境污染等矛盾提供了解決思路，并為城市公共交通發(fā)展指明了方向。同時，新政策提出了優(yōu)先發(fā)展的具體任務，將優(yōu)先性體現(xiàn)到規(guī)劃、財稅、用地及路權使用等各個方面，這將會抑制后期各部門因經(jīng)濟發(fā)展沖動對交通規(guī)劃的干擾，將推動各地公共交通的整體發(fā)展。
規(guī)劃是龍頭 體制機制是關鍵
在優(yōu)先發(fā)展公共交通八項重點任務中，第一項就是“強化規(guī)劃調(diào)控”，提出“城市控制性詳細規(guī)劃要與城市綜合交通體系規(guī)劃和公共交通規(guī)劃相互銜接。城市綜合交通體系規(guī)劃應明確公共交通優(yōu)先發(fā)展原則”，各界人士對此高度贊同。大家認為，公共交通發(fā)展，規(guī)劃是龍頭，體制機制是關鍵。交通擁堵只是一個表象，根本是規(guī)劃出了問題，不從規(guī)劃上解決土地利用問題，就解決不了城市擁堵等問題。
胡劍平說，解決我國目前的城市交通問題必須從城市規(guī)劃開始，采取以公共交通為導向的城市規(guī)劃與開發(fā)模式，避免以小汽車為導向的城市規(guī)劃帶來的弊端，通過土地利用規(guī)劃與優(yōu)先發(fā)展公共交通結合，從源頭上解決公共交通需求的問題。目前，交通運輸部正在開展的“公交都市”建設示范工程，就是應對小汽車高速增長和交通擁堵所采取的一項城市戰(zhàn)略，其本質(zhì)是“公共交通引領城市發(fā)展”，通過一體化規(guī)劃和系統(tǒng)建設，確立以公共交通為導向的城市發(fā)展模式，從根本上緩解城市交通需求壓力，促進城市經(jīng)濟社會健康發(fā)展。
如何從規(guī)劃上解決土地利用問題，其根本是體制機制問題。胡劍平認為，要解決這個問題，就要將交通運輸、國土、財政、建設等職能結合在一起，如果只強調(diào)規(guī)劃，而不將相關職能結合在一起，管理力度是有限的�？上驳氖�，“公交都市”建設示范工程已經(jīng)提出，“要成立由城市人民政府負責，交通運輸、發(fā)展改革、財政、規(guī)劃、建設、公安、國土等相關部門共同參與的組織協(xié)調(diào)機構，切實加大領導力度”，在市一級政府已經(jīng)有所動作，要實現(xiàn)真正意義上的“大交通”，還需要國家不斷推進。
公交發(fā)展政府埋單物有所值
資金問題歷來是各項發(fā)展的關鍵。這次政策提出“加大政府投入”，同樣引發(fā)各界關注。大家認為，以往的政策也提出將公共交通發(fā)展資金納入財政開支，實際情況卻是財政補貼嚴重不足，加之不合理的票價定價機制、亟待完善的燃油補貼機制等問題突出，使得優(yōu)先戰(zhàn)略難以真正落實，公交行業(yè)一直舉步維艱。這次國家強調(diào)“加大政府投入”，再次明確各地政府將公共交通發(fā)展資金納入公共財政體系，下一步重在抓好落實。
胡劍平認為，公共交通不是免費午餐，必須有人埋單，要么政府承擔，要么百姓承擔。政府埋單是否物有所值？我國公共交通服務相對于使用小汽車，每年為每個居民節(jié)約的交通費用平均超過1萬元，全國公共交通行業(yè)對國家的貢獻將超過2萬億元。以北京為例，全市合計將超過1200億元，盡管北京市政府每年巨額補貼公共交通，但相對公交的貢獻值卻不足其零頭，投入產(chǎn)出的效率巨大。根據(jù)美國有關機構的測算，1美元的公交投入會帶來5美元的GDP增長。由此看來，政府對公交的投入會帶來GDP增加、百姓出行費用節(jié)省、節(jié)能減排效應提升等諸多好處，節(jié)約的效益遠遠超過投入的貨幣資金，而且可以實現(xiàn)公共交通可持續(xù)發(fā)展，加大政府投入可謂物有所值。
在宇通客車市場營銷部有關負責人看來，公交優(yōu)先政策已提出多年，但在實際落實中受資金制約嚴重，公共交通整體發(fā)展水平地域差異明顯。新政策明確要求將公共交通發(fā)展納入公共財政體系，并提供相應的財稅支持，這對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)是一個重要利好。另一方面，政策還通過“拓寬融資渠道”，實現(xiàn)資金投入“兩條腿”走路，也將為城市公交優(yōu)先發(fā)展提供保障。
對于“拓寬融資渠道”，《人民公交》雜志執(zhí)行主編顧建國認為，落實這項任務需要有明確的指導意見。吸引和鼓勵社會資金參與公共交通基礎設施建設和運營，決不能走承包經(jīng)營的老路子，應當在“公車公營”的基礎上搞資本多元化、股份制。同時，在政府監(jiān)管、市民監(jiān)督下，允許多種經(jīng)濟性質(zhì)的公交企業(yè)在同一城市交叉運營，形成有序競爭機制和市場退出機制，這點國外已有成功經(jīng)驗。
對此，中通客車品牌部主任李篤生持有相同看法：在政府各項鼓勵及補貼措施到位后，社會資本參與公共交通的熱情會在一定程度上激發(fā)出來，這對于在城市公交行業(yè)形成競爭機制、提高服務及車輛水平具有重要的指導意義，也會促進客車企業(yè)加大公交車研發(fā)及推廣力度，促進整個行業(yè)的健康發(fā)展。
摘下公共交通用地“緊箍咒”
對于新政策提出的“加強公共交通用地綜合開發(fā)”，顧建國感觸頗深：“此前，公共交通用地的綜合開發(fā)是受限制的，公益性質(zhì)用地不能用于商業(yè)開發(fā)，商業(yè)性質(zhì)用地也不能轉(zhuǎn)為公益性質(zhì)。這使許多城市面臨兩難：地理位置不好的地塊，不適合作為公共交通用地；好的地塊，雖然適合公交樞紐或場站建設，但受政策限制不能進行綜合開發(fā)。這不僅影響了優(yōu)良土地資源的利用效果，而且建設資金來源也成為企業(yè)和政府的嚴重負擔。”
他告訴記者，有些地方政府也曾大膽嘗試，進行公共交通用地綜合開發(fā)，并取得了一些成效，但在實際運作過程中不僅阻力大，而且地方領導還承擔著很大的政治風險。如今拿掉了這個“緊箍咒”，整個行業(yè)再也不用為此縮手縮腳了。即使是其他用地性質(zhì)，也有可能用于公共交通的用途。這種交叉利用方式，將給土地資源的充分利用帶來更大、更有效的靈活性。
國內(nèi)外的成功經(jīng)驗證明：成功實施優(yōu)先發(fā)展公共交通政策，帶來的是更加高效強健的經(jīng)濟競爭力，更加綠色環(huán)保的城市環(huán)境，更加安全可靠的能源供應，更加和諧美好的城市生活社區(qū)。毋庸置疑，這是每一位城市居住者的夢想和心愿，更是全社會不懈努力的動力。
■企業(yè)聲音
努力提升分擔率 運營速度快起來
國務院發(fā)布優(yōu)先發(fā)展公共交通新政策，將為公共交通企業(yè)及客車制造企業(yè)帶來哪些機遇？當下，他們肩負使命，有著怎樣的思考和打算？未來，他們又將怎樣描繪美好和諧的藍圖？
公交企業(yè)：抓住機遇 練好內(nèi)功
記者了解到，目前全國共有公共電汽車企業(yè)3325家、軌道交通企業(yè)21家。這些企業(yè)是實施優(yōu)先戰(zhàn)略、直接面向群眾、體現(xiàn)實際效果的重要載體，肩負著具體實施優(yōu)先發(fā)展公共交通戰(zhàn)略的重要使命和責任。
在今年9月底召開的中國道協(xié)城市客運分會成立大會上，來自全國31個省、自治區(qū)、直轄市及香港特別行政區(qū)的公共交通骨干企業(yè)代表，共同簽署《北京綱領》。大家表示，要通過努力不斷增強公共交通的吸引力，使廣大群眾愿意乘公交、更多乘公交，全面推進城市公共交通更好、更快、更環(huán)保、更綠色、可持續(xù)發(fā)展。
據(jù)了解，《北京綱領》的主題是“公交優(yōu)先，服務優(yōu)秀，更加環(huán)保，更加綠色”。主要內(nèi)容包括努力把公共交通出行分擔率提升上去；努力讓公共交通運營速度快起來；努力方便群眾換乘；努力實現(xiàn)公共交通安全保障水平顯著提升；努力提升公共交通節(jié)能環(huán)保水平�！侗本┚V領》的簽署，彰顯全國公交行業(yè)貫徹落實國務院優(yōu)先發(fā)展城市公共交通戰(zhàn)略的決心和信心。
中國道協(xié)城市客運分會秘書長胡劍平告訴記者，國務院研究部署在城市優(yōu)先發(fā)展公共交通，是一個非常好的機遇，各地企業(yè)一要充分抓住機遇，加大與地方政府的協(xié)調(diào)互動力度，推動各地落實優(yōu)先發(fā)展公交的實施辦法；二要練好內(nèi)功，努力轉(zhuǎn)變經(jīng)營管理機制，牢固樹立公共服務意識，不斷提高企業(yè)自身發(fā)展能力和服務水平，充分發(fā)揮帶頭作用，為實現(xiàn)城市公交低碳、綠色、可持續(xù)發(fā)展作貢獻。
客車企業(yè)：提升能力 做好服務
客車企業(yè)作為公交企業(yè)的上游即產(chǎn)品制造商，與公共交通優(yōu)先發(fā)展新政策息息相關。
記者采訪了數(shù)位客車企業(yè)人士，他們都認為，新政策明確要求將公交發(fā)展納入公共財政體系、保障公交路權優(yōu)先，這些可操作的公共交通發(fā)展政策，將推動各地城市公交蓬勃有序地發(fā)展，屆時將帶來公交市場及團體通勤班車市場需求的進一步擴大，為未來較長一段時間客車產(chǎn)能充分釋放提供龐大的市場基礎。
宇通客車市場營銷部有關負責人告訴記者，公交市場是大中型客車需求量最大的細分市場，也是政府在交通領域?qū)嵤┕?jié)能減排、發(fā)展新能源汽車的“重鎮(zhèn)”。目前，宇通在公交車市場的份額穩(wěn)居第一，新能源工廠正在緊張建設中，近期，完善產(chǎn)品結構和市場覆蓋，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保的公交產(chǎn)品，服務好公交市場是宇通的主要目標。長期而言，宇通將在國家產(chǎn)業(yè)政策的框架下，不斷提升產(chǎn)品研發(fā)和服務能力，為城市公共交通提供更好、更快、更節(jié)能環(huán)保的公交車及公共交通解決方案。
黃�？蛙囀且患依吓乒卉嚿a(chǎn)企業(yè)，目前產(chǎn)品主要以公交車為主，占客車總銷量的70%，在國內(nèi)公交車市場保有量最大。該公司品牌傳播處處長林崇富認為，優(yōu)先發(fā)展公共交通無疑是一項好政策，一會加快城市公交車輛增加和更新進程，二會加速一些新興線路的發(fā)展，如城際公交和二三線城市公交線路。黃�？蛙嚨墓划a(chǎn)品一直以大型為主，新政策將促使其兼顧二三線城市的公交需求，加大中型公交車產(chǎn)品研發(fā)力度；考慮到城際公交用車需求的增加，黃�？蛙囘�將加大城際公交客車研發(fā)力度，形成系列化產(chǎn)品。城市公交方面，隨著各地對車輛性能、配置、舒適度提出更高的要求，黃海客車將發(fā)揮優(yōu)勢，研發(fā)大型化、高檔化客車，不斷滿足市場需求。
■專家觀點
建立公共交通服務水平指標體系
變市民大跨度流動為住所移動
重慶交通大學公共交通學者王健：
建立公共交通服務水平指標體系
優(yōu)先發(fā)展公共交通，不僅要提高公共交通系統(tǒng)的載運能力，更重要的是在建立相對統(tǒng)一的公共交通服務水平指標體系的基礎上，各城市可以因地制宜地提供符合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平和城市交通特點的公共交通服務。
公共交通管理應通過立法來保障其實施有效監(jiān)管，要經(jīng)過授權建立相應的管理機構，同時也要完善監(jiān)管機制，包括在公共交通線網(wǎng)規(guī)劃的基礎上，建立線路開通調(diào)整管理機制，提高線網(wǎng)優(yōu)化調(diào)整的科學性。
政府以提高公共財政支出的使用效率為目標，在公共交通服務指標基礎上建立合理的成本費用、評價制度和政策性虧損評估制度，健全以降低成本、提高效率為目標的公共交通經(jīng)營考核機制。
公共交通運營機構應以提供優(yōu)質(zhì)服務為首要任務，在公共交通服務指標體系的基礎上建立運營監(jiān)管考核機制，實現(xiàn)公共交通服務規(guī)范化。
建立合理的公共交通服務水平指標體系，并以此作為提高城市公共交通服務質(zhì)量的目標，從而吸引更多的出行者選擇公共交通方式，對確立公共交通在城市交通中的主體地位，并從根本上解決城市交通問題，有著不可低估的作用。
《人民公交》雜志執(zhí)行主編顧建國：
變市民大跨度流動為住所移動
用公共交通方式解決人員流動容易陷入“死循環(huán)”。倡導公共交通、自行車、步行等綠色出行方式是明智之舉，但是，一座城市如果不把人均出行里程指標降下來，讓老百姓以公交、自行車甚至是步行方式出行就是天方夜譚。我國絕大多數(shù)城市交通都是“攤大餅”式發(fā)展，房子越蓋越遠離主城區(qū)，公交網(wǎng)線布局越來越廣，地鐵線路也不斷延長。隨之，城市人口人均出行里程越來越長，通勤途中消耗的時間也越來越長，社會成本的增長成無限增長態(tài)勢。
跳出這個“死循環(huán)”的靈丹妙藥，是變?nèi)藛T大跨度流動為市民住所的移動。提高市民由通勤需求選擇居住地點的自由度，降低人均出行里程，讓出的步行道、加寬的自行車道才有作為綠色出行空間的價值。為此，只有在主城區(qū)大量新建、改建、擴建小戶型廉租房、公租房，才可以讓市民就近選擇居住地。變?nèi)藛T流動為住所遷移之后，自駕車出行的少了，擠公交的也少了，商品房的價格抑制下來了，城市也不會再“攤大餅”式發(fā)展了。試想，當隨處可以找到合適的廉租房時，還有多少人要到遠郊買房，跑遠路上班呢？以北京為例，公共汽車和軌道交通的日客運量已經(jīng)超過1500萬人，如果減少50%，將是怎樣的局面呢？
■他山之石
發(fā)展公共交通 改善城市環(huán)境
——國外優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的做法
新加坡——新加坡有著完善的城市公共交通系統(tǒng)，人均小汽車使用率很低。為了做到這一點，新加坡非常重視城市交通的發(fā)展和規(guī)劃，強調(diào)城市交通要以快速、舒適的城市電氣化軌道交通服務與靈活、區(qū)域性的小城市公共汽車服務組合為基礎。新加坡的經(jīng)驗是在城市規(guī)劃中成功規(guī)劃和實施了城市公共交通系統(tǒng)，使方便、快捷、舒適的城市公共交通系統(tǒng)發(fā)揮了巨大作用。
歐洲——瑞士蘇黎世和德國弗賴堡，是歐洲城市中通過長期投資城市公共交通系統(tǒng)、限制使用小汽車來改善城市居民生活環(huán)境和質(zhì)量的典范。哥本哈根、斯德哥爾摩、慕尼黑及阿姆斯特丹等市也有很好的做法。
20世紀70年代，蘇黎世開始擴展原有的城市有軌電車交通系統(tǒng)，改善城市公共交通服務質(zhì)量，城市有軌電車運行間隔縮短到6分鐘，同時在交通信號燈前有優(yōu)先通行權，使得城市公交系統(tǒng)的乘座率顯著提高。德國弗賴堡的成功歸功于建立有效的交通系統(tǒng)和具體的發(fā)展戰(zhàn)略，并進行合理組合。首先，嚴格限制城市中小汽車的使用；其次，提供價格實惠、方便、快捷、安全的城市公共交通客運系統(tǒng)代替小汽車；再次，制定規(guī)劃來保證高效的地面交通模式，這種模式有助于城市公共交通客運系統(tǒng)、自行車和步行。
北美——30多年前，加拿大多倫多曾就興建一條高速公路發(fā)生爭論，結果城市居民投票支持將重點放在優(yōu)先發(fā)展城市公共交通上，以小汽車交通為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鞘泄步煌橹�。其直接成果是在城市交通高峰期，城市道路上的機動車流量大大減少，城市面貌大為改觀。
美國波蘭特市在20世紀70年代決定放棄修建城市高速公路，而準備建設一條城市輕軌交通線路時，大多數(shù)交通專家持反對態(tài)度。實踐證明，城市輕軌交通線路為波蘭特市帶來許多益處。它的高峰客流量比一般的城市公共汽車客運系統(tǒng)高一倍，便捷的城市公共交通給波蘭特市中心帶來了發(fā)展機會，當?shù)氐纳虡I(yè)團體主動出資重新鋪設路面、安裝長凳、建設花壇，美化城市環(huán)境。建造城市輕軌交通客運線路的另一個結果，是提供了一個對土地發(fā)展進行總體規(guī)劃的機會。波蘭特市推出一項計劃以限制城市外圍的發(fā)展，要求商業(yè)和城市居民區(qū)集中在城市公共交通沿線附近，規(guī)劃要求85%的新建筑必須在距離某個城市公共交通車站5分鐘的步行距離內(nèi)。
