2007年10月，經(jīng)過十年輪回，公交市場化嘗試全面受挫之后，北京公交重新選擇了公益性的發(fā)展模式。而在此前的2006年，北京市政府就開始整合交通資源，作為公交上市板塊龍頭的“北京巴士”正式退出城市客運業(yè)務(wù)。
 
    2008年5月在湖北十堰市已推行了5年、曾經(jīng)“全國首家”的“城市公交整體民營化”改革，正式以“夭折”的結(jié)局尷尬謝幕。

    2009年2月，上海將城市公交資產(chǎn)從上市公司剝離，使國有公交重新成為行業(yè)主力軍，引領(lǐng)新一輪公交改革的主導(dǎo)方向。

    其他城市，公交市場化后的運行情況也不容樂觀。這是否預(yù)示著，在我國城市公交及其他城市公用事業(yè)領(lǐng)域嘗試逾10年的PPP正遭遇滑鐵盧？

    所謂PPP，是公私合作的簡稱，是指公共部門與私人部門為提供公共服務(wù)而建立起來的一種長期合作伙伴關(guān)系。這種伙伴關(guān)系通常需要通過正式的協(xié)議來確定。

    上世紀90年代，英國率先提出了PPP的概念，到目前，PPP模式已經(jīng)在全世界得到了廣泛的應(yīng)用，其范圍涉及道路、橋梁、港口、軌道交通、供水、供電、電信、垃圾處理等傳統(tǒng)公用事業(yè)，甚至監(jiān)獄、學(xué)校、國防和醫(yī)院的建設(shè)。雖然PPP在一些國家取得了良好的效果，但爭議也一直沒有斷過。 

    在我國，為了走出城市公用事業(yè)長期“欠賬”的困難局面，從上世紀90年代中期，一些地方政府開始嘗試利用非政府投資發(fā)展市政公用事業(yè)，2000年以后，相關(guān)政府部門進一步出臺政策，明確鼓勵非公有資本進入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運營和管理。2003年前后，市政公用事業(yè)市場化的浪潮開始席卷全國。而這場市場化的浪潮正是PPP在中國公用事業(yè)中的試驗。

    按照社會資金參與程度的由淺至深，城市公交領(lǐng)域公私合作大致可以分為以下四種模式：承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營、營運線路的出讓和股份化。而我國的城市公交多采取的是股份化作為公私合作的主要模式。

    城市公交的公私合作模式中，既要體現(xiàn)私人部門資本的逐利性，還受其公益性和福利性的制約，既要考慮經(jīng)濟效益，更要考慮社會效益。城市公交無論在何種合作模式下，都要在社會福利最大化和保護投資者利益之間尋找到平衡點，從而既能確保最大程度滿足市民的出行需求，又能使運營企業(yè)有一定的利益回報。

    從城市公交PPP試驗的案例來看，都有以下幾個現(xiàn)象：交通問題，并沒有因為城市公交的市場化改革而徹底解決，堵車現(xiàn)象依然嚴重；服務(wù)沒有明顯改善，公交設(shè)施依然落后于城市發(fā)展，不能有效解決市民乘車難的問題；運營企業(yè)虧損，公交車事故頻發(fā)；公交票價上漲等。有些城市如十堰，更多次發(fā)生停運事件，對居民的生活造成較大的影響。

    另外，北京和上海的公交資產(chǎn)都曾經(jīng)上市，而一旦上市，必然要對股民有業(yè)績回報，其公益屬性就會面臨資本逐利本性的挑戰(zhàn)，可能的權(quán)宜之計是公交票價提高，可票價不可能無限上漲，否則政府將面對公眾壓力。當票價剛性、財政補貼缺失時，運營企業(yè)只能通過降低員工收入，經(jīng)營上搶熱線、棄冷線，由此造成公司與員工之間、公交贏利與公益服務(wù)之間、政府與市民之間的尖銳矛盾不斷升級。

    在我國嘗試了十年的城市公交PPP模式，為什么出現(xiàn)當前的局面呢？這是否是對PPP模式的全面否定呢？筆者認為，PPP模式本身并沒有問題，問題的癥結(jié)在于：我們在進行城市公交市場化改革的過程中，沒有同時進行相應(yīng)的監(jiān)管體制建設(shè)。

    通過對一系列案例的剖析，以下三點可能值得注意：

    其一，不能因為城市公交PPP試驗的一些失敗，而否定社會投資在城市公用事業(yè)中的作用。

    首先， PPP要根據(jù)具體的情況，考慮不同行業(yè)、地域、城市發(fā)展水平等選擇適合的模式。其次，關(guān)于股權(quán)，即便是完全國有，也必須保障運營企業(yè)的自我發(fā)展能力，才能使城市公用事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。從這個意義上講，所有權(quán)性質(zhì)并不能完全決定城市公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和可持續(xù)經(jīng)營，也并非完全國有才能保障城市公用事業(yè)的公益性。此外，對于城市公用事業(yè)企業(yè)的上市要慎之又慎，因為企業(yè)一旦上市就成為公眾公司，多元化股東的投資收益最大化與城市公用事業(yè)局部公益性的矛盾使得問題更加復(fù)雜。

    其二，PPP成敗的關(guān)鍵在于，是否建立了與其相適應(yīng)的完善有效的監(jiān)管體系。

    要想實現(xiàn)獲得社會投資、提高效率并改善服務(wù)的多重目標，在選擇好既定的公私合作模式后，就必須對其進行必要的監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)的行為使其符合城市公用事業(yè)的服務(wù)宗旨。監(jiān)管體系包括價格、質(zhì)量與安全規(guī)制、對應(yīng)的財政補貼機制以及發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用等?？偟膩碚f，對城市公用事業(yè)一改了之的態(tài)度是極其危險和不負責任的，也是不可持續(xù)的。

    第三，建立以成本規(guī)制為基礎(chǔ)，財政補貼為支撐的價格監(jiān)管體制是公私合作的第一要件。

    合理的價格監(jiān)管體制是以成本規(guī)制為基礎(chǔ)，財政補貼為支撐的，缺一不可。價格是城市公交公私合作的最敏感因素，價格的高低直接關(guān)系到項目投資者能夠獲得利益回報，影響資本進入的積極性，是投資者關(guān)心問題，同時也是乘客最關(guān)心的問題。此外，城市公交的公益性決定了，政府必須在運營企業(yè)和乘客利益之間進行平衡，這也是城市治理的政府責任之一，而財政補貼正是實現(xiàn)這個平衡的主要工具。

    以成本規(guī)制為基礎(chǔ)，確定公交正常運行合理的成本范圍和數(shù)額，并根據(jù)成本給予相應(yīng)的財政補貼，財政補貼包括對正常經(jīng)營的虧損補貼，以及合理的利潤回報。把成本核算、財政補貼制度化，并形成對運營企業(yè)的激勵，激勵其在保障供給的前提下，節(jié)約成本。

    加速城市化中的中國，公用事業(yè)的需求與供給矛盾重重，“欠賬”問題依然會很嚴重，僅靠地方財政的力量將很難滿足公眾對公用事業(yè)的需求，如何利用好PPP，有效吸引社會投資進行城市公用事業(yè)的建設(shè)和完善，將仍然是機遇和難題并存，對應(yīng)監(jiān)管體制的建設(shè)也將是一個長期艱巨的任務(wù)。