公交可以說是城市中最重要的公用事業(yè)之一。在經(jīng)歷長(zhǎng)期對(duì)公共交通系統(tǒng)的忽視之后,現(xiàn)在各個(gè)城市都終于開始認(rèn)識(shí)到它的重要性,“公交優(yōu)先”的理念應(yīng)運(yùn)而生。但是,最近的一個(gè)趨勢(shì)似乎是一提“公交優(yōu)先”,就以其“外溢性”為由,大搞財(cái)政補(bǔ)貼,而且似乎可以不計(jì)成本,任何成本的提高都由財(cái)政兜著。長(zhǎng)此以往,筆者不禁擔(dān)憂:會(huì)不會(huì)又搞出一個(gè)大鍋飯的無底洞來,在有限財(cái)力的情況下無法實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡,最后使我們城市的公交系統(tǒng)難以為繼？

　　相對(duì)于其他交通工具而言的“公交優(yōu)先”,是指城市客運(yùn)交通以大容量、快速的公交系統(tǒng)為主,其他交通工具為輔;是方便市民出行,減輕道路壓力,緩解城市交通擁擠的最佳途徑。公交優(yōu)先的理念最早由法國提出。有資料顯示,倫敦、巴黎、紐約等城市公交化均在70％左右,東京更高達(dá)87％,而在我國這個(gè)比例卻大多在20％。當(dāng)我國大部分大中城市面臨的日益嚴(yán)重的交通擁堵問題,“公交優(yōu)先”的概念被提出,試圖通過推行相關(guān)政策,改變城市居民的出行方式以緩解矛盾。另一方面,“公交優(yōu)先”也可以說是“老百姓利益優(yōu)先”,作為公用事業(yè)的城市公交,為低收入市民提供必要的、廉價(jià)的交通工具,體現(xiàn)了公交作為城市公用事業(yè)的公益性。

　　2005年底,建設(shè)部等部門就發(fā)布了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》,提出對(duì)公交要提供財(cái)政支持、規(guī)范補(bǔ)貼制度、調(diào)整客運(yùn)價(jià)格、實(shí)行用地劃撥、加大科研投入等,作為支持城市公交優(yōu)先的措施。2006年12月,再次發(fā)布《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》,提出要加大城市公共交通的投入、建立低票價(jià)的補(bǔ)貼機(jī)制、認(rèn)真落實(shí)燃油補(bǔ)助及其他各項(xiàng)補(bǔ)貼、規(guī)范專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)日摺?/P>

　　以低票價(jià),吸引更多市民乘坐公交車出行,是公交優(yōu)先的直接體現(xiàn)形式。但公交優(yōu)先的內(nèi)容,遠(yuǎn)比表現(xiàn)形式更為復(fù)雜。當(dāng)票價(jià)的收入不能抵消公交實(shí)際運(yùn)營的成本,而企業(yè)也不能根據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行自由定價(jià),公交企業(yè)就會(huì)出現(xiàn)虧損,這個(gè)虧損主要來源于政府的強(qiáng)制性定價(jià)。強(qiáng)制性定價(jià)本身,給乘車的居民帶來經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的同時(shí),實(shí)現(xiàn)了緩解交通、減少城市大氣污染等外部性。從這個(gè)意義上說,是“政府施惠于民,企業(yè)負(fù)責(zé)埋單”。然而,企業(yè)是不可能在虧損的情況下,保證持續(xù)、安全、保質(zhì)保量提供公交服務(wù)的。因此,只有通過政府的手,對(duì)其進(jìn)行調(diào)控,通過財(cái)政補(bǔ)貼來彌補(bǔ)公交企業(yè)的虧損,并保障其合理利潤,公交企業(yè)才可能正常經(jīng)營。

　　公交財(cái)政補(bǔ)貼在我國各大中城市并不鮮見,財(cái)政補(bǔ)貼多因事而定,對(duì)補(bǔ)貼數(shù)額的審核也沒有形成專門的制度。這種情況下,容易出現(xiàn)兩種極端情況:要么,補(bǔ)貼不足,企業(yè)經(jīng)營虧損,直接影響公交運(yùn)營質(zhì)量,甚至安全,進(jìn)而影響整個(gè)城市的交通;之前看過一個(gè)新聞報(bào)道,說的是一個(gè)城市的公交車不斷出現(xiàn)自燃現(xiàn)象,嚴(yán)重影響市民出行,甚至出現(xiàn)傷亡事故。調(diào)查的原因是,車輛使用多年,已經(jīng)瀕臨退休,而當(dāng)?shù)卣捎谪?cái)政補(bǔ)貼不足,無法保障維修和更換。要么,財(cái)政補(bǔ)貼超支,造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。前者,“公交優(yōu)先”根本無法實(shí)現(xiàn),后者,以一個(gè)城市有限的財(cái)力,“公交優(yōu)先”恐怕也難以長(zhǎng)期實(shí)行,最終會(huì)難以為繼。顯然,如果解決不好財(cái)政補(bǔ)貼的事情,“公交優(yōu)先”將陷入困局,不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的外部性,而僅僅演變成一句口號(hào)。

　　“無條件的財(cái)政兜底”對(duì)任何一個(gè)城市財(cái)政,從長(zhǎng)期看,都是無力承擔(dān)的。若要保障“公交優(yōu)先”正常、持續(xù)實(shí)施,要從成本規(guī)制入手,確定公交正常運(yùn)行合理的成本范圍和數(shù)額,并根據(jù)確定的成本給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼,財(cái)政補(bǔ)貼包括對(duì)正常經(jīng)營的虧損補(bǔ)貼,以及合理的利潤回報(bào)。把成本核算、財(cái)政補(bǔ)貼制度化,并形成對(duì)運(yùn)營企業(yè)的激勵(lì),激勵(lì)其在保障供給的前提下,節(jié)約成本。“成本規(guī)制”的目的在于,在有限財(cái)政支持的情況下,保障企業(yè)持續(xù)經(jīng)營,提供合格的公交服務(wù)。在對(duì)公交成本進(jìn)行規(guī)制過程中,應(yīng)適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)卣?cái)力,在保持財(cái)務(wù)平衡的情況下,實(shí)施公交的財(cái)政補(bǔ)貼,做到因地制宜,實(shí)事求是。只有這樣,“公交優(yōu)先”才可能具有可持續(xù)性。

　　我們所說的成本是指,公交企業(yè)在正常經(jīng)營狀態(tài)下的經(jīng)常性經(jīng)營成本。包括:人員工資及四項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、燃料費(fèi)、修理費(fèi)、固定資產(chǎn)折舊、輪胎消耗費(fèi)、其他直接運(yùn)營費(fèi)用、管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用等與公交運(yùn)營成本相關(guān)的成本費(fèi)用。為完成政府指令性任務(wù)產(chǎn)生的突發(fā)性、非經(jīng)常性的專項(xiàng)支出不在考慮之列,如老人以及特殊人士乘車免費(fèi)、油價(jià)上漲等。

　　那么,如何獲得企業(yè)的真實(shí)成本呢？最了解真實(shí)成本的當(dāng)然是經(jīng)營企業(yè)自身,但企業(yè)決不會(huì)老實(shí)地把真實(shí)成本告訴財(cái)政局,企業(yè)本能上有擴(kuò)大或虛報(bào)真實(shí)成本的動(dòng)機(jī)。因此,在確定規(guī)制成本的過程中,就要選擇了解公交企業(yè)運(yùn)營的行業(yè)、財(cái)務(wù)、管理、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的專家組成聯(lián)合的第三方監(jiān)管支持系統(tǒng),從公交行業(yè)的實(shí)際業(yè)務(wù)流程、企業(yè)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)以及企業(yè)的管理等多個(gè)角度對(duì)公交企業(yè)的成本進(jìn)行系統(tǒng)確認(rèn),其間,要與相關(guān)企業(yè)、主管部門、財(cái)政部門進(jìn)行細(xì)致溝通,確定規(guī)制成本。在確認(rèn)規(guī)制成本范圍和數(shù)量后,經(jīng)過運(yùn)行,根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行多次調(diào)整和修正,使其更趨合理。

　　根據(jù)規(guī)制成本,結(jié)合合理的利潤回報(bào),給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼,就完成了對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這個(gè)當(dāng)然是成本規(guī)制的主要內(nèi)容,但還不是全部。財(cái)政補(bǔ)貼只從財(cái)力上保障了企業(yè)進(jìn)行正常經(jīng)營。值得注意的是,在成本和回報(bào)確定的情況下,企業(yè)極有可能通過降低服務(wù)質(zhì)量和安全來達(dá)到降低成本謀取利益的目的。因此,在對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的同時(shí),要對(duì)服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制,形成服務(wù)質(zhì)量與利潤回報(bào)掛鉤的激勵(lì)機(jī)制。并建立公眾的監(jiān)督機(jī)制,充分發(fā)揮乘車市民對(duì)公交服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督作用。只有這樣,公交企業(yè)才能保證提供安全、優(yōu)質(zhì)的公交服務(wù)。

　　顯然,建立在成本規(guī)制基礎(chǔ)上的財(cái)政補(bǔ)貼,是不可能也不應(yīng)該解決所有的公交問題的。一個(gè)城市運(yùn)行健康的公交系統(tǒng),還取決于公交系統(tǒng)的管理體制、公交運(yùn)行體系設(shè)計(jì)的合理性等等。但無論如何,在城市交通日益擁堵的今天,通過成本規(guī)制,把成本控制、財(cái)政補(bǔ)貼制度化,推進(jìn)公交優(yōu)先,的確是一件利國利民的好事。值得一提的是,成本規(guī)制對(duì)于其他關(guān)系民生的城市公用事業(yè)來說,也具有同樣重要的現(xiàn)實(shí)意義,值得借鑒。