——訪北京交通大學(xué)運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)理論與政策研究所常務(wù)副所長、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士李紅昌
我國大部制改革推進(jìn)過程中取得了重要進(jìn)展，機(jī)構(gòu)得到了合并，職能得到了整合，流程得到了理順，更加符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但是，北京交通大學(xué)運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)理論與政策研究所常務(wù)副所長、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士李紅昌認(rèn)為，幾個突出的深層次問題仍然沒有得到解決。為了求證這種說法，近日，本刊記者特約訪李紅昌，請他就大部制改革推進(jìn)中存在的問題發(fā)表了自己的看法。
不是包治百病的“靈丹妙藥”
《運(yùn)輸經(jīng)理世界》：您認(rèn)為大部制改革推進(jìn)過程是否一帆風(fēng)順?
李紅昌：我認(rèn)為不是一帆風(fēng)順，現(xiàn)在存在幾個重要的問題值得我們警惕：
(1)外部環(huán)境問題。由于長期以來的政治、社會、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的綜合影響，我國在投資、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各個環(huán)節(jié)，都存在著不規(guī)范行為。這些問題不是單一部門所能解決的，也不是把所有機(jī)構(gòu)綜合到一起就能克制。換句話說，大部制解決不了綜合外部環(huán)境問題，只能依靠多部門協(xié)調(diào)解決。
(2)制度環(huán)境問題。把原本在各個部門分散的權(quán)力，集中到一個更大的部門，就需要強(qiáng)有力的外部制度制約，對其權(quán)力運(yùn)作效率進(jìn)行必要的制衡、監(jiān)督、處罰。如果不能有強(qiáng)大的政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會權(quán)力的制約，那么，集中到一起的權(quán)力，反而會把原來各個部門之間的交易成本問題，轉(zhuǎn)化為部門內(nèi)的高昂管理成本問題。若我國的行政部門的權(quán)利沒有立法機(jī)構(gòu)、社會公眾、媒體輿論的有效監(jiān)督，那么，大部制的運(yùn)作就會缺乏必要的外在激勵。
(3)法制環(huán)境問題。大部制的實(shí)施，需要有充裕的法制資源與其相匹配，對大部制的職能定位、行政編制、部門預(yù)算、運(yùn)作效率等有嚴(yán)格規(guī)定，社會各界均有權(quán)對大部制部門的決策及執(zhí)行效率進(jìn)行質(zhì)詢，甚至有提出訴訟的權(quán)力。在我國，信息公開法、反壟斷法等都有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。
(4)實(shí)施細(xì)則問題。雖然我國一些政府部門得到了合并，但在實(shí)施過程中，合并到一個部委內(nèi)的小部門仍然有各自為政的現(xiàn)象，主要原因是，對于各職能部門的功能、運(yùn)作流程等缺乏實(shí)施細(xì)則。例如，對于交通規(guī)劃如何制訂、如何形成、如何實(shí)施、如何后評價等，需要有更明確的實(shí)施細(xì)則層面的制度規(guī)范。
(5)當(dāng)然，我國大部制實(shí)施中還存在著政府權(quán)力過大、市場和社會力量過小、部門利益分割、行政執(zhí)行力低下等問題，這些都會在某種程度上影響到大部制改革的效率性。
從這個意義上來看，大部制是需要推行的，但大部制卻并不是包治百病的靈丹妙藥。
功能、程序必須實(shí)質(zhì)合并
《運(yùn)輸經(jīng)理世界》：那您是否認(rèn)為當(dāng)前大部制改革過程中功能、程序等沒有實(shí)質(zhì)合并?
李紅昌：這種觀點(diǎn)是有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的，也具有一定的科學(xué)性。之所以這樣判斷，基于如下幾個原因：
第一，我國大部制改革過程上，對于機(jī)構(gòu)和職能合并是非常重視的，但對于大部制下的機(jī)構(gòu)，對于法制、規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理等的交叉部分，如何進(jìn)行程序性管理以及進(jìn)行管控，并沒有明確的規(guī)定，從而也使得合并后的大部委無“法”可依。
第二，從歷史上看，我國歷來重視行政級別問題，看重行政級別、政治資源、博弈能力等，當(dāng)不同部門整合到一起時，就會產(chǎn)生大量的不確定性、不可控性、不可預(yù)期性，合并后的運(yùn)作效率如果依靠行政官員自身的資源動員能力和影響力來決定，那么，大部制的運(yùn)作效率就可想而知了。
第三，大部制改革與我國實(shí)際的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段存在一定的錯位。例如，由于我國運(yùn)輸化發(fā)展的階段性，鐵路、民航、公路等都處于快速發(fā)展階段，在實(shí)施大部制后，就必須充分考慮到各個運(yùn)輸方式自身發(fā)展和綜合交通的平衡問題，否則會影響到大部制的實(shí)施效果。
第四，大部制整合中的重要功能和程序，至少包括兩項(xiàng)內(nèi)容，一是規(guī)劃職能和程序，二是投融資職能和程序。以交通運(yùn)輸為例，綜合交通涉及到的綜合交通規(guī)劃、綜合交通樞紐規(guī)劃等，以什么樣的程序、方法、手段加以實(shí)現(xiàn)?現(xiàn)在并沒有明確的結(jié)論。但現(xiàn)實(shí)中，具有大部制特征的機(jī)構(gòu)并沒有充足的投融資資源來調(diào)整和引導(dǎo)社會上的交通運(yùn)輸工程的走向。因此，大部制改革重要的功能、程序等就沒有實(shí)質(zhì)合并。
當(dāng)然，認(rèn)為我國大部制改革過程中功能、程序等一點(diǎn)兒也沒有合并，是缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù)的，但大部制在形成對原有功能和程序的沖擊的同時，要根據(jù)大部制構(gòu)建的自身內(nèi)在規(guī)律，對自身的功能和程序必須加快規(guī)范建設(shè)進(jìn)程。
“整而不合，兼而不并”
《運(yùn)輸經(jīng)理世界》：您曾用“整而不合，兼而不并”來形容當(dāng)前大部制改革的進(jìn)展，您為什么這么說?
李紅昌：從本質(zhì)上來看，用“整合不合，兼而不并”來形容當(dāng)前大部制改革的進(jìn)展，是在充分肯定大部制改革成果的同時，對大部制改革的內(nèi)在深層次問題的一種闡釋，是對我國大部制在推行過程中某些重要元素缺失的一種張揚(yáng)性的確認(rèn)，也是對大部制改革成效需要謹(jǐn)慎性樂觀的一種警醒。
按照西方現(xiàn)代政府理論、現(xiàn)代行政治理理論、公共事業(yè)轉(zhuǎn)型理論，一個現(xiàn)代化的服務(wù)型政府，一定是一個行政權(quán)力受到極大制約的政府。在市場充分發(fā)揮作用的前提下，各市場經(jīng)濟(jì)主體按照契約精神、法制精神、自治精神，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行交易來解決絕大部分問題，政府所做的事情是針對市場失靈的領(lǐng)域進(jìn)行必要監(jiān)管。從這個意義上來看，亞當(dāng)∙斯密、哈耶克、弗里德曼等都是主張有限政府的。
但是，中國國情里存在著大量的市場失靈，甚至需要用政府相對無效率的行為來替代社會公眾對市場不良現(xiàn)象的反感。一個在短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)職能精簡，也無法把大量事務(wù)交予分散市場主體執(zhí)行的政府，如果把更多職能整合起來，而不是強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制，確實(shí)值得深思。
從國際上來看，20世紀(jì)50年代，英國開始推行大部制，部的數(shù)量維持在19個左右;20世紀(jì)60年代以來至今，美國聯(lián)邦政府擁有19個部和60多個獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu);到目前為止，法國有16個部，德國14個部，西班牙15個部，瑞典10個部，瑞士8個部。這些國家之所以部委比較精簡，最主要原因是政府權(quán)力得到了大幅削減，職能得到了實(shí)質(zhì)性整合。例如，美國交通運(yùn)輸部把鐵路、公路、民航等職能統(tǒng)籌起來，由下屬各個局實(shí)施相關(guān)監(jiān)管職能。
國際上的經(jīng)驗(yàn)是，在立法、司法、行政制衡的格局下，在市場高度發(fā)育成熟的條件下，各種運(yùn)輸方式發(fā)展水平較高的情況下，在政治、社會、經(jīng)濟(jì)等的外在壓力下，開始逐步統(tǒng)籌各部門職能。我國只有更好地學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的可借鑒經(jīng)驗(yàn)，精簡行政職能，完善法律規(guī)范，才能更好地實(shí)現(xiàn)政府職能的統(tǒng)籌，否則就會出現(xiàn)“整而不合，兼而不并”的現(xiàn)象。
從實(shí)踐上來看，我國交通運(yùn)輸領(lǐng)域存在很多分割管理，整合后的部門也只是形式上把組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌起來，有著顯著的脫節(jié)現(xiàn)象。很多學(xué)者強(qiáng)調(diào)的綜合交通、綜合樞紐、一體化運(yùn)輸、無縫隙銜接、全程物流、單一票制等，都無法得到妥善解決。
法制和實(shí)施細(xì)則缺失
《運(yùn)輸經(jīng)理世界》：您覺得大部制改革推進(jìn)過程中存在的最大問題是什么?有解決的辦法嗎?
李紅昌：實(shí)際上，從宏觀層面來看，外部環(huán)境和制度環(huán)境，是一個長期的演進(jìn)過程，不可能一蹴而就，我們對此不做重點(diǎn)討論。從操作層面來看，大部制改革推進(jìn)過程中的最大問題，仍然是法制和實(shí)施細(xì)則缺失問題。在大部制實(shí)施后，各部門如何整合，如何協(xié)調(diào)和管理原來的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，交叉綜合的職能又該如何設(shè)定和執(zhí)行等，這些最容易導(dǎo)致部門之間的扯皮和推諉。
為了解決這個問題，最好的辦法，就是要做到三個提前：一是研究提前，相關(guān)部門一定要有研究的提前量，盡早進(jìn)行科研儲備工作;二是制度提前，把相關(guān)法律、制度、規(guī)章等提前擬定出來，進(jìn)行充分討論后，形成具有強(qiáng)制性的法律法規(guī);三是參與提前，把涉及到的各部門的行政人員、管理人員、技術(shù)人員等納入到實(shí)施細(xì)節(jié)的制訂過程中來，形成有內(nèi)容、有程序、有方法和步驟的操作規(guī)范。
《運(yùn)輸經(jīng)理世界》：當(dāng)前大部制改革有多大程度上是依靠行政命令的?
李紅昌：推進(jìn)大部制改革，有立法先行型的，有行政先行型的，也有混合型的。我國明顯屬于行政先行型的，待事物發(fā)展成熟后，再以法律規(guī)范予以事后追認(rèn)。這種操作方式，符合我國長期以來行政主導(dǎo)型治理社會經(jīng)濟(jì)問題的邏輯，也符合行政長官形成的固化的治理思維方式。
但隨著社會意識的不斷多元化，部門利益沖突的不斷增強(qiáng)，如果沒有法律規(guī)范，將會出現(xiàn)很多重大權(quán)屬和人事問題無法有效協(xié)調(diào)的問題。以交通運(yùn)輸為例，全國人大常委會或國務(wù)院可以出臺一些具有時效性的專門性法律法規(guī)，規(guī)范某一大部制整合行為，將會更有利于提高大部制整合的效率性。
在“好”和“快”間平衡
《運(yùn)輸經(jīng)理世界》：您覺得當(dāng)前該如何推進(jìn)大部制改革又好又快的進(jìn)行?
李紅昌：改革要又好又快，就必須在“好”和“快”之間進(jìn)行平衡。我個人的觀點(diǎn)是，要實(shí)現(xiàn)“好”就必須放慢腳步。慢并不是放松，而是要更系統(tǒng)、更全面、更細(xì)致、更周全地進(jìn)行研究，最大限度地減少大部制改革可能出現(xiàn)的不確定性，從而實(shí)質(zhì)上更“快”地推進(jìn)大部制改革。
大部制改革，還是要從社會經(jīng)濟(jì)需求和技術(shù)經(jīng)濟(jì)視角進(jìn)行審視。以交通運(yùn)輸為例，要觀察社會經(jīng)濟(jì)對綜合化有那些要求，整合到一起后對各運(yùn)輸方式的影響如何，既重視上層建設(shè)的變化，更加重視經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變遷，使政府經(jīng)濟(jì)社會管理職能與大部制組織機(jī)構(gòu)調(diào)整對應(yīng)起來。當(dāng)然，大部制改革仍然必須強(qiáng)調(diào)法制環(huán)境問題和實(shí)施細(xì)則問題。
《運(yùn)輸經(jīng)理世界》：您覺得什么時候大部制改革才能真正落到實(shí)處?
李紅昌：我國大部制改革可以分為三個階段，第一個階段是所謂的專業(yè)部門發(fā)展階段，此時，大部制還沒有現(xiàn)實(shí)需要基礎(chǔ);第二個階段是專業(yè)部門整合階段，此時，各專業(yè)部門實(shí)現(xiàn)了組織機(jī)構(gòu)形式上的整合，但真正的部門職能還沒有理順;第三個階段是業(yè)務(wù)整合階段，此時，各專業(yè)部門職能上實(shí)現(xiàn)了真正的融合。
我國目前只是較多實(shí)現(xiàn)了第二個階段以及部分第三個階段的目標(biāo)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步發(fā)展，政府職能的進(jìn)一步精簡，政府管理社會事務(wù)能力的改善，我國大部制改革會逐步落到實(shí)處。這個過程無疑是較長的，至少也得需求20～30年的時間。
《運(yùn)輸經(jīng)理世界》：您還有要補(bǔ)充的其他觀點(diǎn)么?
李紅昌：第一，大部制是世界各國政府部委的基本發(fā)展方向，但何時實(shí)施，如何實(shí)施，卻是一個具體問題。
第二，大部制要考慮外部環(huán)境、制度環(huán)境、法制環(huán)境、實(shí)施細(xì)節(jié)等問題，特別地，一個國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性不同，面臨的現(xiàn)實(shí)約束不同，采取的大部制方式或路徑也會不同。
第三，根據(jù)運(yùn)輸化理論，我國還處于運(yùn)輸化中期階段，各種運(yùn)輸方式仍然需要快速發(fā)展，因此，大部制必須確保各種運(yùn)輸方式仍然在規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)營等方面，仍然具有較優(yōu)越的內(nèi)外部環(huán)境。
第四，大部制的兩項(xiàng)重要功能是規(guī)劃和投融資，如果大部制的相關(guān)機(jī)構(gòu)在這兩個方面，沒有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，那么 ，大部制的實(shí)施效果就會受到很大影響。
